Jesteś tutaj

Data dodania

pon., 07/05/2012 - 08:51

 

Nierównowaga fiskalna jest charakterystyczna dla większości państw Europy już od wielu lat. Od roku 2008 problem zadłużenia osiąga skalę wcześniej niespotykaną. Część państw musiała ubiegać się o międzynarodową pomoc finansową, by móc spłacać swoje zobowiązania. Rzut oka na mapę zadłużonej Unii Europejskiej pozwala jednak stwierdzić, że niektóre rządy sprostały wyzwaniom polityki fiskalnej, a ich sytuacja w ostatnim czasie nie tylko się nie pogorszyła, ale nawet uległa poprawie.

O skuteczne sposoby walki z zadłużeniem zapytaliśmy autora publikacji poświęconej regułom fiskalnym. Na pytania Tadeusza Rudzkiego odpowiada Jarosław Kantorowicz, ekonomista Forum Obywatelskiego Rozwoju.

 

Tadeusz Rudzki: Konstytucyjne limity zadłużenia, kryterium fiskalne z Maastricht, Pakt Stabilności i Wzrostu, Sześciopak, Pakt Fiskalny – prawnych ograniczeń dla polityki budżetowej w Europie mamy coraz więcej. Oprócz tego stosuje się również reguły fiskalne na poziomie krajowym. Czym one są i jakie państwa zdecydowały się na ich wprowadzenie?

Jarosław Kantorowicz: Traktat z Maastricht zawierał pierwsze numeryczne reguły fiskalne dla państw Unii Europejskiej, tj. słynny limit długu 60 proc. PKB oraz pułap deficytu 3 proc. PKB. Celem Paktu Stabilności i Wzrostu było zwiększenie dyscypliny w krajach strefy euro. Sześciopak to z kolei szereg aktów prawnych reformujących Pakt Stabilności i Wzrostu. Wreszcie, Pakt Fiskalny to nowa umowa międzynarodowa między krajami UE nakładająca regułę zrównoważonego budżetu z limitem dotyczącym deficytu strukturalnego na poziomie 0,5 proc. PKB (kraje, których dług w relacji do PKB znajduje się znacznie poniżej 60 proc. PKB mogą sobie pozwolić na deficyt strukturalny do 1 proc. PKB). Ponadto, przewiduje się automatyczne sankcje w przypadku naruszenia reguł. Pakt Fiskalny podpisały wszystkie kraje UE za wyjątkiem Czech i Wielkiej Brytanii. By wszedł on w życie potrzebna jest jego ratyfikacja przynajmniej przez 12 krajów strefy euro. Ma zacząć obowiązywać od stycznia 2013 roku.

W obliczu kryzysu zadłużeniowego w Europie wiele osób powątpiewa w skuteczność przyjmowanych rozwiązań. Procedurą nadmiernego deficytu objęto prawie wszystkie państwa Unii, co oznacza, że np. Pakt Stabilności i Wzrostu zupełnie się nie sprawdził. Na przykładach negatywnych koncentrują się także media. Tymczasem uwagę mogłaby przyciągnąć choćby Estonia, której zadłużenie sięga ledwie ok. 6 proc. PKB i nie wykazuje tendencji rosnącej. Stanowi to mocny kontrast w odniesieniu do reszty Europy…

Rzeczywiście Estonia jest prymusem w polityce fiskalnej i to nie tylko w Europie. Lepiej na świecie pod względem zadłużenia (tzn. jest go mniej w relacji do PKB) jest tylko w sześciu krajach na świecie. Niskie zadłużenie w UE odnotowuje się także w Bułgarii i Luksemburgu. Na drugim biegunie są kraje takie jak Portugalia czy Włochy, które w ciągu ostatnich 50 lat nie były w stanie wygenerować choćby jednej nadwyżki w finansach publicznych. To oznacza, że przez pół wieku rok w rok wydawały więcej niż stanowił ich dochód z podatków.

Przypadek Estonii jest szczególnie interesujący. Od 1993 roku obowiązuje tam reguła zrównoważonego budżetu, odzwierciedlająca konserwatywne podejście Estończyków do kwestii fiskalnych. Chociaż nigdy nie została sformalizowana, to wszystkie rządy ją respektowały. Wyjątkiem były lata 2008-2009, gdy została zawieszona ze względu na skalę recesji gospodarczej (nastąpił spadek PKB o odpowiednio 5 i 14 proc.). Reguła wpisywana jest jedynie w umowę koalicyjną na początku każdej nowej kadencji rządu. Obejmuje cały sektor finansów publicznych. W ostatnich latach oparta została o saldo dopasowane cyklicznie. Ze względu na nadmierne poluzowanie fiskalne w latach 2008-2009 w wyniku kryzysu finansowego oraz rozbieżności w szacowaniu pozycji gospodarczej w cyklu koniunkturalnym, rząd estoński rozpatruje obecnie wprowadzenie reguły do krajowego porządku prawnego. Ma to zapewnić jej spójność oraz podnieść koszty ewentualnego jej obejścia. Duży wpływ na kreowanie polityki fiskalnej ma Narodowy Urząd Audytu. Jego ocena ex post wykonalności budżetu oraz rekomendacje na przyszłość przebijają się do szerokiej opinii publicznej. Dzięki temu jakakolwiek próba odejścia od reguły lub zlekceważenie rekomendacji wiąże się z ryzykiem utraty reputacji przez rząd

Zmniejszenie relacji długu do PKB to jedno. Jak jednak zmniejszyć wartość bezwzględną długu? Czy jakimś państwom w ostatnich kilku latach się to udało?

Tak. Dobrym przykładem jest tutaj Szwajcaria. W latach 90. ostatniego stulecia kraj ten zadłużał się znaczenie szybciej niż pozostałe państwa OECD. O ile 1990 roku dług wynosił nieco ponad 30 proc. PKB, tak w 1998 było to już ok. 55 proc. PKB. W latach 2004-2011 Helweci byli jednak w stanie obniżyć zadłużenie o 20 proc. PKB. W wartościach nominalnych dług udało się zmniejszyć o kwotę prawie 40 mld franków szwajcarskich. Ten niewątpliwy sukces jest wynikiem wprowadzenia w 2003 roku nowej reguły fiskalnej, tzw. hamulca długu. Po przeprowadzeniu referendum, w którym 85 proc. głosujących opowiedziało się za nową regułą, wpisano ją do szwajcarskiej konstytucji. W okresie dobrej koniunktury gospodarczej, sprzed globalnego kryzysu finansowego lat 2008-2010, hamulec długu umożliwił wygenerowanie nadwyżek w budżecie centralnym. Dodatkowo, w okresie recesji nie dopuścił on do wpompowania do gospodarki nadmiaru pieniądza przy pomocy pakietów stymulacyjnych, do czego nawoływał Międzynarodowy Fundusz Walutowy.

Przejdźmy teraz do sytuacji Polski. Co składa się na krajowe ramy fiskalne?

Krajowe ramy fiskalne to otoczenie instytucjonalne, w zakresie którego prowadzi się politykę fiskalną. Podstawowe elementy ram fiskalnych to reguły fiskalne i procedury budżetowe. Te ostatnie odnoszą się do kolejnych etapów procesu budżetowego, tj. jest opracowania budżetu, jego uchwalenia i realizacji.

Ramy fiskalne w Polsce wymagają reform. W 2010 r. nasz kraj zanotował najwyższy od 1991 roku deficyt finansów publicznych na poziomie 7,8 proc. PKB. Przede wszystkim należy wprowadzić regułę instruującą rządzących, jak prowadzić politykę fiskalną także w dobrych czasach. Sztandarowa reguła długu zapisana w Ustawie o Finansach Publicznych i Konstytucji RP zawierająca progi ostrożnościowe oraz limit długu 60 proc. PKB jest nieefektywna. Po pierwsze, powoduje ona, że dług dryfuje do wartości progowych, gdyż nie mówi ona nic, jak powinna być prowadzona polityka fiskalna przed osiągnięciem limitów. Po drugie, prowadzi do procyklicznej polityki fiskalnej, gdyż zmusza do cięć w okresach złej koniunktury, gdy dług przekracza progi ostrożnościowe lub pułap konstytucyjny. Nie chcę przez to powiedzieć, że reguła ta powinna zostać usunięta. Przeciwnie, powinna zostać uzupełniona o regułę zrównoważonego budżetu oraz regułę wydatkową, które ograniczą wzrost wydatków publicznych także w dobrych czasach.

Nasza sytuacja fiskalna nie jest tak zła, jak kilku innych państw, jednak budżet jeszcze długo nie będzie zrównoważony. Licznik długu, jak bił, tak bije nadal. W dniu jego uruchomienia, czyli 28 września 2010, dług na mieszkańca przekraczał 19 tys. PLN. Teraz jest to już ponad 22 tys. PLN. Myśli Pan, że prędko doczekamy momentu, gdy wartość ta zacznie spadać?

Sytuacja w finansach publicznych nie jest zła w porównaniu do krajów Europy Zachodniej. Poziom długu w Polsce należy jednak porównywać z zadłużeniem w krajach o podobnym poziomie rozwoju, tj. Czechami, Estonią, Litwą, Łotwą, Słowacją, Słowenią oraz Węgrami. W zestawieniu z nimi Polska prezentuje się znacznie gorzej. Większe zadłużenie notują tylko Węgrzy. Bez głębokich reform finansów publicznych, od których stroni obecny rząd, nie należy oczekiwać, by wartość długu per capita zaczęła w Polsce maleć.

Na koniec pytanie o Radę Fiskalną. Swego czasu jeden z prezydentów powołał Narodową Radę Rozwoju. Z kolei obecnie funkcjonuje Rada Gospodarcza przy Prezesie Rady Ministrów. Co miałoby wyróżniać potencjalną Radę Fiskalną i jak przekonać przeciętnego obywatela, że powołanie takiego organu miałoby sens?

Wprowadzenie Rady Fiskalnej w Polsce miałoby sens. Powinna ona być w pełni niezależna na podobieństwo Rady Polityki Pieniężnej. Rada Fiskalna dokonywałaby oceny projektu budżetu oraz jego realizacji. Informowałaby opinię publiczną o naruszaniu reguł fiskalnych i manipulacjach budżetowych, tzw. kreatywnej księgowości. Jej zadaniem mogłoby być też prognozowanie wzrostu PKB oraz przyszłych dochodów budżetowych i ich porównanie z szacunkami rządowymi, które z reguły są zbyt optymistyczne. Realizacja tych celów pociągałaby za sobą rzecz jasna koszty dla budżetu państwa. Nie byłyby to jednak środki wydatkowane nieefektywnie.

 

 

Zobacz też:

Copyright © 2011 stosunkimiedzynarodowe.pl. Projekt i realizacja: agencja interaktywna netturbina.pl.